LE FINANCEMENT DU DÉVELOPPEMENT

LE FINANCEMENT DU DÉVELOPPEMENT

Vers une analyse des instruments de financement et de l’origine des fonds destinés au développement : les cas de la Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement et de l’Agence Française de Développement

Par Mme Clémence Marie Noëline BOUCHET

RÉSUMÉ

Nous associons bien trop souvent le Développement au mécanisme de financement qu’est la donation. En effet, il existe une croyance forte selon laquelle seuls les dons financent, de manière exclusive, le Développement. Or cette croyance est erronée car bien trop loin de la réalité.

Cet article a pour objectif de fournir un panorama complet du financement du Développement. Pour cela, deux grands axes seront traités. D’une part, nous nous intéresserons aux moyens et aux outils dont disposent les différents acteurs pour financer le Développement et d’autre part, nous étudierons l’origine de ces financements.

Dans une perspective pédagogique, cet article a vocation à être un guide pour la meilleure compréhension de l’interaction des nombreux acteurs du Développement et de leur rôle respectif.

ABSTACT

Development is often only mistaken and reduced to donations. In fact, there is a common belief that only donations fund International Development. It is a rather false belief when it comes to apprehend the complex social reality of Development.

This paper is meant to offer a complete overview of the financing of Development. Regarding this ambition, two main axes will be set out. First of all, we will look at the different means and tools used by actors of Development. Then, we will analyse the origins of the funds directed towards Development.

From a pedagogic perspective, this paper is meant to be used as a guide for a better understanding of the interactions between the numerous actors of Development and of their respective roles.

INTRODUCTION

Comprendre le financement du Développement implique tout d’abord, de connaître les acteurs qui participent à ce financement et ensuite, de savoir quel rôle joue ces acteurs du Développement[1]. À titre introductif, il est donc essentiel de déterminer quels sont ces acteurs et de préciser leurs fonctions.

Les acteurs finançant le Développement sont multiples et variés. La classification des différents organismes de développement se fait traditionnellement selon deux perspectives : l’une amène à penser les acteurs du Développement en fonction de leur spécialisation géographique et sectorielle (tel que le Fonds Fiduciaire d’Urgence de l’Union Européenne pour l’Afrique), l’autre se fonde davantage sur le cadre qui est donné à l’action de ces acteurs dans le Développement. En effet, il est d’usage courant de différencier les organismes multilatéraux à vocation mondiale (tel que le groupe Banque Mondiale), à vocation régionale voire sous-régionale (telle que la Banque Africaine de Développement) des organismes bilatéraux (telle que l’Agence Française de Développement). De même, il est classique d’opposer les bailleurs de fonds (telle que l’Union Européenne) aux organisations non gouvernementales et à la société civile (telle que l’Agence d’aide à la coopération technique et au développement, ACTED).

Ces organismes remplissent deux fonctions principales, à savoir, « la mobilisation de fonds et l’assistance aux gouvernements en matière de stratégies et de programmes de développement »[2].

Il importe de détailler le régime juridique qui encadre le financement du Développement.

Il nous faudra dans un premier temps, déterminer quels sont les instruments de financement dont disposent ces acteurs (I). Dans un second temps, il conviendra de clarifier l’origine des financements que ces acteurs canalisent vers le financement du Développement (II).

I.                Les instruments de financement mis à la disposition des acteurs du Développement International

Sans détailler le fonctionnement de chacun de ces instruments, il conviendra de distinguer les instruments de financement du Développement mis à la disposition des organismes multilatéraux à vocation mondiale telle que la Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement (A) de ceux mis à la disposition des organismes bilatéraux (B) et tout particulièrement, ceux mis à la disposition de l’Agence Française de Développement (ci-après dénommée « AFD »).

A) Les instruments de financement du Développement mis à la disposition des organismes multilatéraux de Développement : le cas de la Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement

La Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement (ci-après dit « BIRD ») a pour fonction principale d’offrir aux Etats membres éligibles une variété de produits d’emprunt pour aider ces pays à atteindre leurs objectifs en matière de Développement[3]. Il existe deux types de prêts proposés par la BIRD : le prêt dit « flexible »[4] et le prêt dit « conditionnel »[5].

Concernant le prêt flexible, il a pour avantage de permettre à l’emprunteur d’adapter les conditions de remboursement. Ces conditions sont fixées lors de la négociation du prêt. Le prêt flexible permet de gérer la monnaie de support mais aussi, le taux d’intérêt appliqué à celui-ci durant toute sa durée. En effet, et afin de gérer le risque de devise, il est prévu qu’une option de conversion puisse s’appliquer, laquelle « permet de changer la monnaie dans laquelle sont libellés les soldes non décaissés ou décaissés »[6]. De la même manière, pour les prêts avec une majoration fixe, il est prévu que l’emprunteur puisse passer « d’un taux flottant à un taux fixe »[7] et ce, afin de gérer le risque de taux d’intérêt.

Le prêt conditionnel, également connu sous l’appellation d’option de tirage différé, est quant à lui utilisé pour obtenir, de manière immédiate, des liquidités en cas d’évènements tels qu’une catastrophe naturelle ou une récession économique[8]. Dans tous les cas, les prêts de la BIRD sont accordés ou garantis par les gouvernements des États membres.

Outre les prêts, la BIRD fournit des garanties. L’accord de garantie désigne l’accord conclu entre un Etat membre de la banque et la banque elle-même en vue de garantir un prêt[9].

D’une manière générale, le champ des concours financiers dont dispose la BIRD est très réduit. En effet, ces concours ne représentent que 30 à 40% du coût total des projets de Développement. D’ailleurs, la moitié de tous les projets de Développement International aidés par la BIRD bénéficie d’autres concours financiers (le co-financement).

Les organismes de développement multilatéraux à vocation mondiale, telle que la BIRD, disposent ainsi d’une faible diversité d’instruments de financement du Développement. Nous verrons que les organismes bilatéraux de développement n’hésitent pas à mettre à la disposition des pays bénéficiaires de multiples instruments financiers, permettant ainsi de concevoir le Développement comme une notion plurielle et non comme une notion unique et invariable.

B)    Les instruments de financement du Développement mis à la disposition des organismes bilatéraux : le cas de l’Agence Française de Développement

L’Agence Française de Développement est, selon l’article R. 513-22 du Code Monétaire et Financier (ci-après dit « CMF »), un « établissement de crédit spécialisé qui exerce une mission permanente d’intérêt public au sens de l’article L.511-104 »[10]. Ainsi, l’AFD peut « effectuer des opérations de banque afférentes à cette mission ».

Le champ des concours de l’AFD est très large. En effet, il l’est en terme de typologie puisque selon l’article R.513-25 du CMF, les concours de l’Agence « peuvent être consentis sous forme de prêts, d’avance, de prises de participation, de garanties, de dons ou de toute autre forme de concours financier ».

Ainsi, selon les dispositions légales, l’AFD finance le développement par le biais d’instruments variés. Dans tous les cas, le choix des aides utilisées dépend, en outre, de l’endettement du pays bénéficiaire, du potentiel économique du projet, du niveau de développement du pays et de la capacité du partenaire.

Concernant les prêts, ceux-ci peuvent être octroyés soit à un Etat, à un organisme public bénéficiant d’une garantie d’un Etat (prêt souverain) soit, ces prêts sont accordés à une entité (entreprise, organisme privé ou public) ne bénéficiant pas d’une telle garantie (prêt non souverain). Le champ des concours de  l’AFD est donc également large en terme de destinataires. L’article R.513-25 du CMF dispose d’ailleurs que ces concours peuvent être consentis « aux Etats, à des organisations internationales, à des personnes morales de droit public ou droit privé, à des organisations non gouvernementales engagées dans le développement ou à des personnes physiques ». Les prêts souverains comme non-souverains peuvent être accordés soit, à des conditions de marché (prêts non concessionnels) soit à des conditions bonifiées (prêts concessionnels).

Dans les prêts que les banques octroient, l’AFD peut apporter sa garantie permettant ainsi de diminuer, en le partageant, le risque pris par celles-ci. En effet, le dispositif ARIZ[11] (Assurance pour risque du financement et de l’investissement privé en zone d’intervention) a été mis en place en 2000 par l’AFD. Ce dispositif permet, en outre, aux institutions de micro-finance d’accéder plus facilement aux ressources bancaires. L’« ARIZ garantie individuelle » permet un partage de risque accordé prêt par prêt alors que l’« ARIZ garantie de portefeuille » permet un partage de risque accordé pour un portefeuille de crédits[12].

Le recours aux subventions fait quant à lui, l’objet de certaines restrictions. En effet, les subventions sont prioritairement destinées aux pays les plus pauvres. Une liste de pays prioritaires est d’ailleurs arrêtée. Ces pays bénéficient d’au moins la moitié des subventions de l’Etat et des deux tiers de celles mises en œuvre par l’AFD[13].

Les instruments de financement dont dispose l’AFD sont donc classiques. Le seul outil particulier (en ce qu’il constitue une singularité française[14]) mis à la disposition de l’AFD est le contrat de désendettement et de développement (plus communément appelés C2D). En effet, dans le cadre de l'article R. 516-7 du CMF[15], l'AFD est chargée par Convention du 29 décembre 2003[16], conclue avec les Ministres chargés de l'Économie, des Finances et des Affaires étrangères, de mettre en œuvre des contrats de désendettement et de développement. C’est, en pratique, la transformation d’une partie de la dette en dons afin d’alléger le poids des dettes contractés par le pays bénéficiaire[17].

Il convient de préciser quelles sont les origines des financements proposés par ces mêmes acteurs (II).

II.             L’origine des fonds servant au financement du Développement

Dans ce titre, il s’agira d’exposer comment les acteurs se dotent de capitaux leur permettant de financer le Développement. Pour cela, nous préciserons dans un premier temps quelles sont les ressources des organismes multilatéraux à vocation mondiale et, notamment celles de la Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement (A) pour, dans un second temps, s’intéresser à l’origine des fonds utilisés par l’organisme bilatéral de Développement français, l’AFD (B).

A)   Les ressources de la Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement

Pour financer les projets de développement dans les pays membres, la BIRD s’approvisionne par le biais de deux mécanismes.

D’une part, la Banque finance ses prêts en mobilisant ses fonds propres. Ses fonds propres qui sont eux, constitués par le capital libéré et les réserves de la Banque. Car en effet, une partie des ressources de la BIRD provient des souscriptions des États-membres (quotes-parts)[18]. D’autre part, la Banque emprunte sur les marchés financiers par l’émission d’obligations de la Banque mondiale[19]. Pour cela, la BIRD a recours à des émissions qui sont soit à caractère mondial soit adaptées aux besoins de marchés spécifiques.

De cela, nous voyons que l’approvisionnement de la BIRD en fonds destinés au Développement International est double, bien que majoritairement constitué par l’émission d’obligations sur les marché financiers internationaux.

Les organismes multilatéraux à vocation mondiale s’approvisionnent de manière classique et les organismes bilatéraux suivent eux-aussi ce modèle d’approvisionnement, à la différence que souvent, ces derniers bénéficient de ressources publiques de l’État dont ils dépendent.

B)    L’origine des fonds mobilisés par l’Agence Française de Développement

L’origine des financements dont dispose l’AFD est, elle aussi, de deux types. En effet, l’approvisionnement en fonds destinés au Développement se fait par le biais de deux mécanismes différents.

Tout d’abord, l’AFD emprunte elle-même pour pouvoir ensuite prêter et ce, via l’émission obligataire sur les marchés financiers internationaux. En effet, selon l’article R.513-29 du CMF, l’AFD « emprunte à court, moyen et long terme, en France et à l'étranger, soit auprès d'organismes financiers, soit par émission de bons, de billets, de valeurs mobilières ou de tout autre titre de créance. Elle effectue toute opération financière nécessaire à son activité ». La bonne notation[20] des émissions de l’AFD lui permet d’accorder, à son tour, des prêts à des conditions favorables à ses bénéficiaire. Grâce à ce mécanisme, l’AFD se constitue des fonds propres.

Ensuite, l’ADF dispose de ressources de l’Etat. En effet, elle bénéficie de fonds publics pour financer des projets de développement[21]. En contrepartie et en application de l'article 79 de la loi de finances rectificative n° 2001-1276 du 28 décembre 2001 modifié par l'article 88 de la loi de finances rectificative n° 2003-1312 du 30 décembre 2003, l'Etat peut percevoir un dividende sur le résultat de l'Agence[22].

Ainsi, l’origine des fonds destinés au Développement mobilisés par l’AFD est double. La majorité des fonds provient des marchés financiers mais, sont utilisées également, de manière minoritaire, les ressources publiques de l’Etat.

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[1] P. GUIRLET, Guide des organismes internationaux. Financement multilatéral et développement, 1994, Paris, Les Éditions du CFCE, deuxième édition.

[2] P. GUIRLET, Guide des organismes internationaux. Financement multilatéral et développement, 1994, Paris, Les Éditions du CFCE, deuxième édition, page 15.

[3] International Bank for Reconstruction and Development, Articles of Agreement (as amended effective June 27, 2012), Article I.

[4] Prêt flexible de la BIRD : Principaux Termes et Conditions, La Fiche Produit, The World Bank, 2014.

[5] Manuel du service de la dette, Banque Mondiale, Juin 2009.

[6] Prêt flexible de la BIRD : Principaux Termes et Conditions, La Fiche Produit, The World Bank, 2014.

[7] Ibid.

[8] Guide des prêts pour les emprunteurs de la Banque Mondiale, page 17, Février 2017, World Bank Group. URL : http://siteresources.worldbank.org/BORROWERPORTAL/Resources/Disb_Handbook_French.pdf

[9] Conditions générales applicables aux accords de prêt et de garantie pour les Prêts à Spread Fixe, Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement.

[10] Article L.511-104 du Code Monétaire et Financier dispose qu’un « Etat peut confier une mission permanente d’intérêt public à un établissement de crédit ou une société de financement qui peut effectuer des opérations de banque afférentes à cette mission dans les conditions définies par décret en Conseil d’Etat ».

[11] « ARIZ : le dispositif de partage de risque de l’AFD », Agence Française de Développement. URL : http://www.afd.fr/webdav/site/afd/shared/PORTAILS/PUBLICATIONS/PLAQUETTES/AFD-ARIZ-FR.pdf

[12] Site officiel de l’Agence Française de Développement. URL : http://www.afd.fr/home/outils-de-financement-du-developpement/garantiesAFD

[13] Selon le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement du 31 juillet 2013.

[14] Revue de la politique du Contrat de désendettement et de développement (C2D), Rapport final, page 6, PWC, 2016.

[15] L’article R.516-7 du CMF dispose que « L'agence gère pour le compte de l'Etat et aux risques de celui-ci des opérations financées sur le budget de l'Etat. Les termes de ces opérations font l'objet de conventions spécifiques signées au nom de l'Etat par le ou les ministres compétents ».

[16] Convention du 29 décembre 2003 relative à la mise en œuvre de l'initiative bilatérale PPTE (contrats de désendettement et de développement).

[17] M. DUPRÉ, « Contrats de Désendettement et Développement (C2D) : un OVNI dans la coopération française ? », Techniques Financières et Développement, 1/2013 (n°110), p.33-36.

[18] International Bank for Reconstruction and Development, Articles of Agreement (as amended effective June 27, 2012), Article II.

[19] « La Banque Mondiale », La documentation française.

URL : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/d000104-banque-mondiale-fmi-et-developpement/la-banque-mondiale

[20] Les émissions « senior » de l’Agence, sans garantie directement de l’Etat, bénéficient de la notation AAA de Standard & Poor’s et Fitch Ratings.

[21] Attention, l’AFD ne reçoit pas de subventions de fonctionnement de la part de l’Etat.

[22] Rapport d'information n° 766 (2013-2014) de M. Jean-Claude Peyronnet M. Christian Cambon, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 23 juillet 2014, « Agence française de développement : quelles ambitions pour 2014-2016 ? ».

LE FINANCEMENT DE LA CONQUÊTE SPATIALE

 LE FINANCEMENT DE LA CONQUÊTE SPATIALE

Par Mme BOUCHET Clémence Marie Noëline, M. BIYOUDI Kizi Nicolas et Mme ZIDANI Naima

RÉSUMÉ

L’espace a cristallisé différentes tensions existantes entre États et a permis l’expression de rapports de puissance[1] entre eux. Cependant, si à l’époque de la Guerre Froide, l’utilisation de l’espace était majoritairement militaire, il présente aujourd’hui un intérêt économique et commercial majeur. Conscients des difficultés à mener une politique spatiale au niveau national, les Etats ont créé des agences visant à coordonner et unifier les différentes politiques spatiales nationales. Dans ce cadre, l’Agence Spatiale Européenne (ASE) est constituée afin « d’accroitre l’efficacité de l’ensemble de l’effort spatial européen par une meilleure utilisation des ressources (…) consacrées à l’espace »[2]. L’efficacité du modèle de financement réalisé à travers l’Agence Spatiale Européenne (ASE) est renforcée par la mise en place, au niveau européen, d’un financement pluriannuel des activités spatiales. Néanmoins, compte tenu du besoin croissant d’investissements dans le domaine, le financement de la conquête spatiale a été contraint d’évoluer. Ainsi, les nouveaux modèles de financement faisant intervenir les acteurs privés ont fait leur apparition. Ce rôle nouveau du secteur privé dans le financement des activités spatiales est exacerbé dans le cadre du crowdfunding. De sorte que l’espace est aujourd’hui un domaine où, presque, tout le monde peut investir.

 SUMMARY

As a new land, space has been an object of ambition from the states. If this ambition has been formally for military purposes, nowadays the space is everywhere. Therefore, it represents a key for the states economies. Several ways have been found to raise money for the space conquest. The European Space Agency (ESA) has been created with mission to “shape the development of Europe's space capability and ensure that investment in space continues to deliver benefits to the citizens of Europe and the world”. This agency helps its members to coordinate their space policies. On that purpose, it collaborates keenly with the European Union. The later organized its space policy into a multi-annual budget, to be more efficient. Nevertheless, with the need of more investments, the private sector is more and more involved. The cross founding is one of the major signs of this knew involvement.

INTRODUCTION

« L’espace n’est pas seulement une aventure, il est aussi une occasion économique ». Cette affirmation de la Commission européenne dans son livre blanc relatif à un plan d’action pour la mise en œuvre d’une politique spatiale européenne de 2003[3], indique l’importance stratégique que revêt la conquête spatiale.

En effet, l’espace représente un enjeu politique et économique majeur. Le domaine spatial traverse toutes les strates de l’économie[4]. Pourtant, il a fallu très tôt[5] élaborer un droit de l’espace, afin d’éviter la course aux armements d’une part et d’autre part, promouvoir l’utilisation du territoire extra-atmosphérique à des fins pacifiques.

Pour comprendre au mieux ce droit, il importe d’exposer brièvement ses spécificités. Tout d’abord, l’une des spécificités du droit de l’espace tient à ses sources historiques[6]. En effet, un parallèle fut dressé entre le régime juridique de l’espace extra-atmosphérique et le régime défini pour l’Antarctique par le traité de Washington de 1959[7]. L’un comme l’autre ont pour origine commune l’année géophysique internationale de 1956-1957[8]. Ainsi, les mêmes idées ont été à la base de la définition du régime juridique applicable. Lors de l’adoption de la résolution 1721 (XVI) du 20 décembre 1961[9], d’autres principes concernant le droit de l’espace furent énoncés, tels que « l’applicabilité du droit international à l’espace, la liberté d’exploration et la non-appropriation nationale de l’espace »[10]. Ensuite, la deuxième spécificité du droit de l’espace, tient à sa dimension nécessairement internationale. En effet, il s’agit « d’un espace d’où est complètement exclue toute revendication de souveraineté territoriale ou toute proclamation de juridiction nationale exclusive »[11] (à la différence du droit de la mer ou du droit aérien par exemple). L’encadrement juridique des activités se déroulant dans l’espace extra-atmosphérique est un encadrement juridique international. Partant, il est constitué à la fois par des conventions et accords internationaux et est mis en œuvre par diverses organisations internationales spécialisées. Enfin, la dernière et troisième spécificité tient au fait que le droit de l’espace est un « droit des techniques de pointe »[12].

Malgré le fait que toute revendication de souveraineté nationale soit exclue, l’espace n’en demeure pas moins un enjeu clef pour les Etats. Ainsi, les rapports de ceux-ci en la matière oscillent entre concurrence et coopération. La volonté d'hégémonie dans ce domaine passe par l’importance du financement. Ce dernier, nécessaire à l’accomplissement des objectifs des États, emprunte différentes figures juridiques.

Dès lors, le régime juridique du financement de la conquête spatiale permet-il une action efficace des États ?

Bien que le système traditionnel[13] de financement ait démontré son efficacité (I), les nouveaux enjeux en matière de conquête spatiale ont amené les Etats à le compléter par d’autres modes de financements (II).

I.                L’efficacité des modèles traditionnels de financement de la conquête spatiale

Conscients des difficultés qu’il y a à aboutir à une action efficace à l'échelle nationale, les Etats européens ont envisagé de mener leur politique spatiale à l'échelle européenne. Aussi, la coordination au sein de l’Agence Spatiale Européenne (ASE ou ESA[14]) (A) combinée à la recherche de cohérence à travers un financement pluriannuel (B) ont classiquement permis un  financement efficace de la conquête spatiale.

A.    Un financement coordonné dans le cadre de l’Agence Spatiale Européenne : la naissance d’une politique spatiale européenne

En matière spatiale, la coopération européenne a été consacrée en 1964 par la création de deux organisations internationales : le Centre Européen de Recherche Spatiale (CERS) et le Centre Européen pour la Construction de lanceurs d’engins spatiaux (CECLES). Toutefois, la faiblesse de ces organisations, qui ne disposaient pas de mandat politique, avait conduit en 1975 à la création de l’Agence Spatiale Européenne (ASE). L’article premier alinéa 3 de la Convention portant création d’une Agence Spatiale Européenne (ASE) dispose que « tous les Etats membres participent aux activités obligatoires mentionnées à l'art. V, 1 (a) et contribuent aux frais communs fixes de l'Agence visés à l'annexe II ». Aux termes de l’article 5 de ladite Convention, l’Agence finance trois types d’activités : des activités obligatoires[15], des activités facultatives[16] et des activités opérationnelles[17] (l’ASE intervient de façon supplétive pour ces types d’activités). Ces dernières sont conduites dans le cadre du budget général et du budget du programme scientifiques. Les activités facultatives sont celles financées par les États membres qui le souhaitent. Chaque pays décide donc des programmes facultatifs auxquels il souhaite participer. L’article premier de l’Annexe 3 de la Convention prévoit que l’État membre qui n’a pas l’intention de participer à la réalisation d’un programme facultatif[18] dans le cadre de l’Agence, doit déclarer de façon formelle son désintérêt, dans un délai de trois mois. Les programmes obligatoires proviennent de contributions financières versées par les États membres calculées selon un barème reposant sur le produit national brut de chaque État membre[19].

L’article 13-a dispose en tout état de cause que les États membres ne « peuvent verser des contributions dépassant 25 % du montant total des contributions fixées par le Conseil pour couvrir ces frais ».  Les États membres sont donc les acteurs essentiels de cette politique spatiale car ce sont ceux qui décident de son financement mais ce sont également eux qui, par leurs politiques internes, répondent aux enjeux spatiaux[20].   .   

À savoir que la création du centre national d’études spatiales (CNES) en 1961 a permis à la France de devenir la troisième puissance spatiale au monde. Le schéma se fait comme suit : le CNES propose, le gouvernement français décide puis, le CNES conduit la politique. Le centre d’étude est en effet lié à l’Etat par un contrat pluriannuel depuis la période 2005-2010. Un second contrat a été conclu pour la période 2011-2015 dressant les priorités de la politique spatiale du pays.

L’agence intergouvernementale fonctionne sur la base d’un retour géographique.  A ce titre, le montant perçu par l’Etat correspond à sa contribution. L’ASE investit dans chaque État membre sous forme de contrats attribués à l’industrie de l’Etat. Ces contrats ont pour objet la réalisation d'activités spatiales. Leur montant sera plus ou moins équivalent à la contribution de ce pays. La règle du retour géographique vise « à ce que chaque État membre participe équitablement à la mise en œuvre des programmes spatiaux, compte tenu de sa participation financière »[21]. Ainsi, plus l’État participant contribue au budget de l’ASE et plus son industrie bénéficiera des contrats de l’Agence.

Il est important de préciser que tous les pays membres de l’Union Européenne ne sont pas membres de l’ASE et inversement. L’Agence est, en effet, une organisation indépendante qui entretient avec l’Union Européenne (UE) des relations étroites en vertu d’un accord cadre de 2003. Ces deux organisations élaborent ensemble la politique spatiale européenne. Ainsi, l’accord cadre CE-ASE de 2003 reconnaît la nécessaire collaboration des deux organisations et la nécessité de coopérer réciproquement.

La Commission européenne avait adopté un livre blanc[22] le 11 novembre 2003 intitulé « espace : une nouvelle frontière européenne pour une Union en expansion - Plan d'action pour la mise en œuvre d'une politique spatiale européenne ». Jean-Jacques DORDAIN, alors directeur général de l'ASE déclarait : « Cet accord, qui facilitera la mise sur pied de nouveaux projets communs, fixe un cadre stable dans lequel pourra s'épanouir la coopération entre l'ASE et l'UE, ce qui ne peut que profiter aux citoyens européens ». Les Etats membres ont donc su à travers la Commission européenne et l’Agence Spatiale Européenne mettre en commun leurs capacités technologiques et financières pour harmoniser la politique spatiale. L’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne le 1er décembre 2009 confère à l’Union la compétence pour élaborer elle-même son programme spatial avec l’ASE.

L’Agence spatiale, les États membres mais également l’Union Européenne renforcement leur politique par un financement pluriannuel.

B.    Une cohérence de l’action spatiale européenne renforcée par un financement pluriannuel

Les projets menés dans le cadre de la politique spatiale Européenne et notamment la phase de recherche se déroulent sur plusieurs années. Dès lors, l’efficacité et la cohérence de l’action nécessitent un financement stable. C’est donc le choix d’un financement pluriannuel[23] qui a été opéré[24] par les instances européennes dans le cadre de la politique stratégique. Ce mode de financement permet d'échapper à l’annualité du budget pour mener des politiques durables[25]. Cette continuité de l’action étant nécessaire dans les projets d’envergure. En effet, elle permet de ne pas soumettre la bonne avancée des projets aux contingences économiques[26].

Le cadre pluriannuel en matière de politique spatiale s’illustre, ainsi, à travers deux programmes. Il s’agit d’une part du programme « Horizon 2020 » et d’autre part du programme « Copernicus ». 2014-2020[27]. Horizon 2020 est institué par le règlement du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 portant établissement du programme-cadre pour la recherche et l'innovation « Horizon 2020 »[28] . Il vise à favoriser le développement de la recherche et de l’innovation. Le règlement adopte une définition large des activités de recherche et d'innovation[29] qui permet d’englober la recherche dans le domaine spatial. Le programme Copernicus est, quant à lui, rénové dans le règlement du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 établissant le programme Copernicus. Ce programme résulte d’un partenariat entre l’Union Européenne, l’ASE et les États membres. Il vise à surveiller la terre en vue notamment de protéger l'environnement. Il participe également du renforcement de la compétitivité de l’Europe dans le domaine spatial[30]. Ce financement pluriannuel va donc ainsi permettre une meilleure cohérence des politiques mise en œuvre dans les programmes. Il va en outre garantir une certaine autonomie des programmes, autonomie de nature à renforcer l'efficacité de leurs actions.

Les différentes réussites de l’Europe pour mener une véritable « politique de la conquête spatiale » attestent d’une certaine efficacité de son action. Néanmoins, le développement constant des activités spatiales nécessite, pour les Etats, de trouver de nouvelles sources de financement.

II.             L’efficacité renforcée par de nouveaux modèles de financement de la conquête spatiale

Les Etats, depuis quelques années, ont été amenés à trouver de nouvelles sources de financements de la conquête spatiale dans les acteurs privés. Nous tenterons dès lors d’expliquer ce phénomène de « privatisation des activités spatiales »[31] (A). L’accroissement du nombre d’activités exercées par le secteur privé a conduit celui-ci à se tourner vers le « grand public[32] » pour financer l’exploration spatiale. Ainsi, par le biais du crowdfunding[33], nous verrons que les particuliers peuvent aujourd’hui, participer au financement de la conquête spatiale (B).

A.    La privatisation des activités spatiales : le nouvel ordre spatial international

Le jour où la NASA s’adressera à des compagnies de fusées privées n’est plus très loin aujourd’hui. En effet, Barack OBAMA, alors encore Président des Etats-Unis d’Amérique, avait fait la proposition de privatiser « en très grande partie l’accès à l’espace, non seulement pour le transport de matériel mais aussi pour celui des hommes »[34]. La privatisation^[35] des activités spatiales est donc un sujet d’actualité. En effet, on observe une tendance « globalement croissante des financements privés »[36] dans ce domaine.

Cette privatisation a été notamment permise par le Traité de l’Espace de 1967[37] car deux éléments favorables à la privatisation de l’espace ressortent des dispositions de ce traité. D’une part, les Etats sont libres de choisir la forme juridique de l’entité qui, exerce éventuellement pour leur compte des activités spatiales. D’autre part, les Etats ont la pleine et entière liberté pour décider d’autoriser les entreprises privées à s’engager dans les activités spatiales. De plus, la validité de l’intervention dans l’espace des entités privées est davantage renforcée par les dispositions complémentaires de la Convention de 1972[38] et de l’Accord de 1979[39], qui « suggèrent elles aussi la présence d’entités non gouvernementales et d’activités privées »[40].

Il ne fait nul doute que les services de télécommunications[41][42], les « activités d’observation de la Terre[43] [44] » ou encore, la fabrication de satellites (qui est entre les mains d’entreprises privées[45]) ont fait, depuis longtemps, l’objet de privatisations. En revanche, la privatisation totale des activités spatiales s’avère plus difficile. En effet, le marché de l’espace étant un marché où le risque[46] est très important, les entreprises privées hésitent à y investir considérablement. Ce risque justifie alors « l’encadrement mis en place par les Etats, au travers d’autorisations, de licences et d’agréments »[47]. En France, « les fusées, lanceurs spatiaux, leurs constituants essentiels et les outillages spécialisés de fabrication et d’essai de ces engins » et ce, quel que soit leur finalité (militaire ou civile), relèvent du régime des « matériels de guerre, armes et munitions » du décret-loi du 18 avril 1939 modifié[48] prévoyant notamment une autorisation préalable du Premier Ministre[49]. Cet encadrement crée dès lors, un obstacle considérable à la privatisation totale des activités spatiales.

Par conséquent, la privatisation des activités spatiales s’est opérée progressivement. D’abord, cette privatisation s’est matérialisée par le biais de la conclusion de partenariat public-privé[50]. En France, ces partenariats public-privé (ci-après « PPP ») sont définis comme des « contrats administratifs par lesquels la personne publique confie à un tiers, pour une période déterminée en fonction de la durée d’amortissement, des investissements ou des modalités de financement retenues, une mission globale relative au financement d’investissements immatériels, d’ouvrages ou d’équipements nécessaires au service public, à la construction ou transformation des ouvrages ou équipements ainsi qu’à leur entretien, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion et, le cas échéant, à d’autres prestations de services conjurant à l’exercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle est chargée »[51] . Néanmoins, la mise en œuvre d’un PPP est très complexe[52]. En atteste le projet Galileo pour lequel était prévu, initialement, un financement assuré d’une part par des fonds publics (provenant de l’Union Européenne et de l’Agence Spatiale Européenne) et d’autre part, par des fonds privés (provenant des consortiums Eurely et iNavSat) mais où les difficultés à mettre en place ce PPP ont amené le Parlement européen, le 23 avril 2008[53], à approuver finalement le financement entièrement public du projet.

Le développement de ces PPP pose en effet un réel problème dans le cadre des activités spatiales. M. GAUBERT faisait d’ailleurs remarquer que l’appel au financement privé touche à l’absurde dès lors que l’industrie de la fabrication de satellites, par exemple, « ne peut compter sur un quelconque retour sur investissement (…) n’étant pas en mesure de bénéficier de son exploitation »[54]. Mais récemment, et pour ne donner qu’une illustration, un PPP conclu entre la NASA et les sociétés SpaceX et Orbital Sciences est venu contredire les critiques qui avaient pu être formulées à l’encontre de ce type de partenariat.

Le phénomène de privatisation s’est également illustré par l’adoption de lois incitant les entreprises privées à participer au financement de la conquête spatiale. En effet, et pour pallier au risque important existant sur le marché de l’espace, de nombreux Etats (dont les Etats-Unis sont les initiateurs) ont redoublé d’efforts. La loi sur la concurrence dans le domaine des lancements spatiaux commerciaux[55] adoptée en 2015 en est un exemple. En effet, afin d’inciter les entreprises, cette loi prévoit en outre que les entreprises, sous juridiction américaine, ayant développé la technologie permettant d’obtenir des ressources de corps célestes pourront posséder ces ressources. Ces lois sont incitatives et peuvent être qualifiées de révolutionnaires. Pour autant, elles n’enlèvent en rien la nécessité, pour les entreprises privées, d’obtenir une autorisation gouvernementale préalable. Certains pays ont vu en cette loi une violation de l’article II du Traité de l’espace[56] en ce qu’elle permettrait une appropriation des corps célestes. De même, le Space Act[57] a eu un rôle très actif dans la dynamique de privatisation car en effet, cette loi autorise « les sociétés américaines à prospecter, extraire et vendre les ressources minières des astéroïdes et des planètes »[58]. Là, nous voyons que les traités internationaux n’ont su s’adapter au phénomène de privatisation puisque ceux-ci interdisent à tout gouvernement de s’approprier l’espace, mais pas aux individus. Face à ce vide juridique apparent, certains remettent en cause les traités spatiaux, tels qu’ils ont été négociés et rédigés dans les années soixante et soixante-dix. Selon eux, les changements dans les paramètres de l’activité spatiale imposent que soient faites des modifications à ces traités.

Néanmoins aujourd’hui, cette privatisation tend à devenir totale (en ce que le secteur public n’interviendrait plus du tout). En effet, la NASA « parie désormais sur le secteur privé pour exploiter les ressources de la Lune »[59]. Cette initiative, baptisée Catalyst[60] ne prévoit aucune participation financière publique. Certains s’inquiètent alors de la place croissante prise par les entreprises privées et des pressions que ces dernières peuvent exercer sur les Etats, au niveau de la prise de décision.  Ces entreprises, en effet, sont parfois plus puissantes que certains Etats[61]. D’autres, encore plus pessimistes, à l’instar de M. Salin, remarquent que « les principes de liberté appliqués à l’exploration spatiale, à l’investigation scientifique et la non-appropriation de l’espace extra-atmosphérique ont joué un rôle majeur en permettant le développement de l’utilisation de l’espace » mais qu’il était temps de « réexaminer leur pertinence au moment où le genre humain a déjà commencé à (sur)exploiter l’espace proche de la Terre »[62].

Le phénomène de privatisation, en ce qu’il constitue un nouveau modèle de financement de la conquête spatiale, a eu pour conséquence de raviver l’intérêt du grand public pour l’exploration spatiale. Il en résulte qu’un autre modèle de financement a fait son apparition dans ce domaine : le crowdfunding.   

B.    Le recours au crowdfunding : une démonstration du soutien public

Le mécanisme du crowdfunding est aujourd’hui connu de tous. En France, l’ordonnance n°2014-559 du 30 mai 2014[63], prise sur le fondement de l’article 1^er de la loi n°2014-1 du 2 janvier 2014, a créé dans le Code monétaire et financier, un cadre juridique à ce nouveau mode de financement qu’est le financement participatif. Cependant, le fait que ce mode de financement apparaisse dans le champ du financement de la conquête spatiale est plus étonnant.

Pourtant, le secteur privé a de plus en plus recours au crowdfunding pour « recevoir une contribution financière »[64] mais également pour assurer une certaine publicité des activités spatiales au niveau du grand public. Le recours au crowdfunding se révèle donc être une grande ressource pour le domaine de la recherche.

Pour ne donner qu’un exemple, l’organisation danoise Copenhagen Suborbitals a lancé un projet en 2008 ayant pour but d’envoyer un homme dans l’espace « au moyen d’une technologie développée en toute transparence sur le principe de l’open source »[65]. Le modèle économique de ce projet repose en grande partie sur un réseau étendu de donateurs réguliers et de quelques sponsors.

La NASA est prête à recourir à ce mécanisme de crowdfunding mais s’oppose en cela au Congrès Américain. Ce dernier ne se dit pas prêt à « remettre les missions de la NASA entre les mains du grand public »[66]. Cela n’empêche pas la NASA de solliciter l’avis du grand public (comme cela avait été le cas lors de la présentation du robot Curiosity chargé d’explorer la planète Mars).

Afin que le grand public se sente concerné et ait envie de procéder au financement de la conquête spatiale, les concepteurs de campagne usent de toute sorte de techniques. Par exemple, pour le financement du télescope ARKYD[67], les contributeurs se voyaient offrir une photo d’eux sur fond de constellations ou encore (pour les dons supérieurs à 10 000 dollars), les donateurs étaient assurés d’être invités au lancement du télescope[68].

On remarque ainsi, le crowdfunding est en train « de prendre une place de plus en plus importante dans la course aux étoiles »[69].

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[1] H. MORGENTHAU, « Politics among Nations : the struggle for power and peace », New-York, KNOPF, 1948.

[2] Préambule de la Convention portant création de l’Agence spatiale européenne.

[3] Com. 2003 673 final du 11 novembre 2003.

[4] L’exemple des télécommunications suffit à lui seul à démontrer l’affirmation.

[5] Le caractère prématuré s’évalue ici à l’échelle de la conquête spatiale.

[6] « Libéralisation des activités spatiales et évolution du droit de l’espace », JP. QUENEUDEC, Le droit de l’espace et la privatisation des activités spatiales, Paris, 2003, Pedone, p.93.

[7] Texte du Traité. URL : https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%20402/volume-402-I-5778-French.pdf

[8] L’année géophysique internationale fut un ensemble de recherches, coordonnées à l’échelle mondiale, menées entre juillet 1957 et décembre 1958, lors d’une période d’activité solaire maximum, en vue d’une meilleure connaissance des propriétés physiques de la Terre et des interactions entre le Soleil et notre planète.

[9] Texte de la résolution 1721 (XVI) du 20 décembre 1961 sur la coopération internationale touchant les utilisations pacifiques de l’espace extra-atmosphériques.

URL : http://www.un.org/french/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/1721(XVI)&Lang=F

[10] « Libéralisation des activités spatiales et évolution du droit de l’espace », JP. QUENEUDEC, Le droit de l’espace et la privatisation des activités spatiales, Paris, 2003, Pedone, p.93.

[11] Ibid.

[12] Expression employée par le Doyen Colliard.

[13] Traditionnel dans le sens où le « droit des activités spatiales est considéré comme le prolongement ou plutôt l’évolution du droit de l’espace, relevant du droit international public, vers un droit rattaché au droit privé, en raison des phénomènes de commercialisation et de privatisation », Le droit des activités spatiales à l’aube du XXIème siècle, sous la dir. de L. RAVILLON, Paris, 2003, Litec.

[14] European Space Agency.

[15] Article 5.1-a de la Convention portant création de l’Agence Spatiale Européenne.

[16] Article 5.1-b de la Convention portant création de l’Agence Spatiale Européenne.

[17] Article 5.2 de la Convention portant création de l’Agence Spatiale Européenne.

[18] Lorsque le Conseil, conformément à l’article XI, 5 (c) (i) de la Convention, a accepté la réalisation d’un programme facultatif.

[19] Article 13.1 de la Convention portant création de l’Agence Spatiale Européenne.

[20] Selon les lignes directrices et orientations de la politique française, « Mettre en place une gouvernance adéquate au sein de l'Europe de l'espace : donner à l'Union européenne un rôle de pilote stratégique de la politique spatiale européenne et utiliser les compétences existantes au sein de l'ESA et des États membres »

[21] URL : http://www.senat.fr/rap/r12-114/r12-1141.html

[22] Les livres blancs contiennent un ensemble argumenté de propositions d’actions communautaires dans un domaine spécifique.

[23] À lire sur le cadre pluriannuel : A.POTTEAU, « La négociation du cadre financier pluriannuel 2014-2020 », Chronique Finances publiques de l’Union Européenne, RTD euro.2012, p.420.

[24] Article 312 du TFUE.

[25] On se souvient en effet qu’il a fallu pas moins de 17 années pour que les premiers services de Galileo soient opérationnels.

[26] Rapport d’information parlementaire sur la politique spatiale européenne du 12 juillet 2016.

[27] Ilkka Saarilahti, « Les innovations des procédures budgétaires de l’Union Européenne », Rev. UE 2016.116.

[28] Règlement européen n°1291/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 portant établissement du programme-cadre pour la recherche et l’innovation « Horizon 2020 » (2014-2020) et abrogeant la décision n°1982/2006/CE : programme cadre pour la recherche et l’innovation.

[29] Article 2 du Règlement n°1291/2013 du 11 décembre 2013.

[30] Article 4 du Règlement n°1291/2013 du 11 décembre 2013.

[31] « La privatisation des activités spatiales, le point de vue des lanceurs », R. PHAN VAN PHI, Le droit de l’espace et la privatisation des activités spatiales, Paris, 2003, Pedone, p.39.

[32] Expression utilisée dans « Un petit pas pour l’Homme, un grand pas pour le crowdfunding », article paru sur le site Good morning Crowdfunding, 2015.

[33] Entendu comme « financement participatif ». Financement encadré par l’Ordonnance n°2014-559 du 30 mai 2014 relative au financement participatif.

[34] « Barack Obama veut privatiser la conquête spatiale… et dégraisser la NASA », J. FENOGLIO, Le Monde, Paris, 2010.

[35] Selon Raymond Phan Van Phi, privatiser se comprend comme « confier au secteur privé une activité relevant jusqu’alors du secteur public » dans « La privatisation des activités spatiales, le point de vue des lanceurs », R. PHAN VAN PHI, Le droit de l’espace et la privatisation des activités spatiales, Paris, 2003, Pedone.

[36] « Conquête spatiale de demain : quel rôle pour le secteur privé ? », H. R. HERTZFELD, Les Grands dossiers de Diplomatie, n°34, août-septembre 2016.

[37] Traités et principes des Nations Unies relatifs à l’espace extra-atmosphérique. Traité sur les principes régissant les activités des États en matière d’exploration et d’utilisation de l’espace extra-atmosphérique, y compris la Lune et les autres corps célestes. Pour voir le texte :

URL : http://www.unoosa.org/pdf/publications/STSPACE11F.pdf pp.3-9.

[38] Traités et principes des Nations Unies relatifs à l’espace extra-atmosphérique. Convention sur la responsabilité internationale pour les dommages causés par des objets spatiaux. Pour voir le texte :

URL : http://www.unoosa.org/pdf/publications/STSPACE11F.pdf pp.14-23.

[39] Traités et principes des Nations Unies relatifs à l’espace extra-atmosphérique. Accord régissant les activités des États sur la Lune et les autres corps célestes. Pour voir le texte : URL : http://www.unoosa.org/pdf/publications/STSPACE11F.pdf pp.30-42.

[40] M. COUSTON, L’émergence des activités spatiales à vocation économique et l’évolution du droit de l’espace, Thèse.

[41] C’est l’exemple de France Télécom ou encore d’Eutelsat

[42] La Convention et l’Accord d’exploitation ont été signés à Londres le 3 septembre 1976 (ILM, vol.15, p.1051) et sont entrés en vigueur le 16 juillet 1979. V. Les textes du droit de l’espace, P.M MARTIN, Que sais-je ?, Paris, PUF, 1993, pp.78-89.

[43] Les activités d’observation de la terre sont aujourd’hui, majoritairement confiées à des entreprises privées telles que SPOT Images qui vend ses photos prises de satellites

[44] « La privatisation des activités spatiales, le point de vue des lanceurs », R. PHAN VAN PHI, Le droit de l’espace et la privatisation des activités spatiales, Paris, Pedone, 2003, p.40.

[45] Sous réserve du respect des règles et procédures de sécurité/défense.

[46] L. RAVILLON, Droit des activités spatiales. Adaptation aux phénomènes de commercialisation et de privatisation, Travaux du Centre de Recherche sur le droit des marchés et des investissements internationaux, vol. 22, Paris, Litec, 2004, p.29.

[47] Ibid.

[48] En application du décret 95-589 du 6 mai 1995, chapitre II, article 3.

[49] Commission interministérielle pour l’étude des exportations des matériels de guerre, composée du Secrétaire général de la Défense nationale, d’un membre du cabinet du ministère des Affaires étrangères, d’un membre du cabinet du ministre de la Défense, d’un représentant du ministère de l’Économie et des Finances.

[50] Pour une définition large du partenariat public-privé : « toutes les formes de collaboration entre, d’une part, les pouvoirs publics et, d’autre part, les entreprises privée » (P. LIGNIÈRES, Partenariats Publics Privés, coll. Affaires Finances, Paris, Litec, 2000, p.1 n°5) ou pour une définition stricto sensu : « collaboration autour de projets communs, de l’Etat ou de ses démembrements, d’une part, et des entreprises privées, d’autre part » (Ibid., p.2 n°6).

[51] Cette définition est celle retenue par le droit français, à l’article 1^er de l’Ordonnance n°2004-559 du 17 juin 2004, dite Ordonnance sur les contrats de partenariats, JORF n°141 du 19 juin 2004, p.10994.

[52] « Le financement des activités spatiales » par M. LEIMBACH, Le droit des activités spatiales à l’aube du XXIème siècle, Paris, Litec, 2005, p. 307.

[53] Le règlement du 9 juillet 2007 acte l’abandon du PPP et prévoit les modalités de poursuite du programme Galileo.

[54] A. GAUBERT, « Le financement public des activités spatiales et sa signification politique », Dossier Géoéconomie de l’espace, Géoéconomie, hiver 2001/2002, n°20, p. 209.

[55] Congrès des États-Unis, U.S. Commercial Space Launch Competitiveness Act, Public Law 114-90, 25 novembre 2015. URL : https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/2262/text

[56] Traité sur les principes régissant les activités des Etats en matière d’exploration et d’utilisation de l’espace extra-atmosphérique, y compris la Lune et les autres corps céleste (« Traité de l’espace »), Londres/Moscou/Washington, le 23 janvier 1967. L’article II dispose que « l’espace extra-atmosphérique, y compris la Lune et les autres corps célestes, ne peut faire l’objet d’appropriation nationale par proclamation de souveraineté, ni par voie d’utilisation ou d’occupation, ni par aucun autre moyen ».

[57] U.S. Code, Title 51, National and Commercial Space Programs, §20113; Pub. L. No.11-314, 124 Stat. 3328 (18 décembre 2010).

[58]  U.S. Commercial Space Launch Competitiveness Act. URL : https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/2262/text

[59] « Sous l’égide de la Nasa, des entreprises privées bientôt à l’assaut de la lune », Sciences et Avenir, 2014.

[60] Pour Cargo Transportation and Landing by Soft Touchdown.

[61] R.S JAKHU, V.R SERRANO, « International Regulation of Radio Frequencies for Space Services », Project 2001 – Legal Framework for Commercial Satellite telecommunications, June 8/9, 2000, Berlin, p.101.

[62] « Aspects juridiques de la globalisation des communications », http://www.unice.fr/IDPD/Salin.htlm, p.2.

[63] Ordonnance n°2014-559 du 30 mai 2014 relative au financement participatif. Journal Officiel, 31 mai 2014, p.9075.

[64] «  Un petit pas pour l’Homme, un grand pas pour le crowdfunding », article paru sur le site Good morning Crowdfunding, 2015.

[65] « Copenhagen Suborbitals : Financement participatif et conquête spatiale », N. BABELON, 2014. URL : http://blog.economie-numerique.net/2014/12/01/copenhagen-suborbitals-financement-participatif-et-conquete-spatiale/

[66] «  Un petit pas pour l’Homme, un grand pas pour le crowdfunding », article paru sur le site Good morning Crowdfunding, 2015.

[67] Construit par Planetary Resources.

[68] « ARKYD : grâce au crowdfunding, l’espace à portée de main des internautes », Atlantico, 2013.

[69] «  Un petit pas pour l’Homme, un grand pas pour le crowdfunding », article paru sur le site Good morning Crowdfunding, 2015.