LES RATIOS DE SOLVABILITE : UNE DES PRINCIPALES
MESURES PREVENTIVES IMPOSEES AUX BANQUES EUROPEENES PAR L’UNION EUROPENNE POUR
FAIRE FACE AUX CRISES FINANCIERES
JERAB Farah
lundi 20 février 2017
Résumé :
Les banques se doivent d’être d’une grande solidité financière compte tenu des effets d’une faillite éventuelle sur la stabilité de tout le système financier. Cette solidité financière est essentiellement mesurée par le montant des fonds propres de la banque, qui détermine sa capacité à faire face aux risques éventuels liés à ses activités. Le fonctionnement du secteur bancaire appelle donc une intervention publique forte afin d’en assurer la régulation. L’Union Européenne a donc mis en place des exigences minimales de fonds propres que doivent respecter toutes les banques quand elles octroient un crédit, appelés ratios de solvabilité. Depuis le comité de Bâle II, ce seuil est à 8%. Les exigences de Bâle III (retranscrite en droit européen par une directive et un règlement) maintiennent le ratio mais redéfinissent les fonds propres et l’assortissent de nouvelles obligations (matelas de précaution, ratios de liquidité…). De ce fait, bien que le seuil de 8 % de fonds propres demeure la norme minimale, la solvabilité est mieux assurée.
Summary :
Banks needs to get a financial strength because a bankruptcy would affect the whole system. This financial strength is essentially measured by the amount of the bank's own funds. This fund determines its ability to cope with potential risks associated with its activities. Thus, the functioning of the banking sector calls for a strong public intervention in order to ensure regulation. Therefore, European Union have been set up minimum capital requirements, which must respect all banks when granting credit, known as equity ratio. Since the Basel committee II committee, this threshold is 8%. Basel committee III requirements (transposed into European law by a directive and a European regulation) keep the ratio more redefined and add new bonds (precautionary mattresses, liquidity ratios ...). Thus, although the 8% threshold of capital remains the minimum standard, solvency is better assured.
Introduction :
Les banques se
doivent d’être d’une grande solidité financière compte tenu des effets d’une
faillite éventuelle sur la stabilité de tout le système financier. Cette
solidité financière est essentiellement mesurée par le montant des fonds
propres de la banque, qui détermine sa capacité à faire face aux risques
éventuels liés à ses activités[1]. Le
fonctionnement du secteur bancaire appelle donc une intervention publique forte
afin d’en assurer la régulation.
A
donc été mis en place, en partie par l’intervention des successifs comités de
Bâle[2], des
ratios de solvabilité[3] qui
sont des exigences minimales de fonds propres que doivent respecter tous les
établissements financiers quand ils octroient un crédit. Ces comités, qui ne
créés pas d’obligations à la charge des Etats, avaient pour objectif de poser
les bases d'un ratio de solvabilité bancaire harmonisé, et ont dès lors inspiré le législateur européen.
Quelle
réglementation prudentielle relative aux fonds propres d’une banque a été mise
en place par l’Union Européenne pour faire face aux crises financières ?
Nous
concentrerons nos propos sur l’importance des ratios, dit de solvabilité, mis
en place par l’Union Européenne à titre de mesure préventive, et qu’elle impose
aux banques européennes (I), avec son pendant essentiel
sous peine de non-respect : la supervision (II).
I)
La réglementation prudentielle européenne
relative aux fonds propres d’un établissement financier
Comme nous
l’avons évoqué en introduction, les travaux du Comité de Bâle relatif aux
ratios de solvabilité ont trouvé leur aboutissement en droit européen (A), et
ont ensuite été transposés en droit français (B).
A)
Transcription des ratios de solvabilité de
Bâle III par le « paquet CRDIV/CRR[4] »
En vue d’une
présentation générale des dispositions prudentielles du « paquet CRDIV/CRR »,
il est à noter que d’une part, le titre 7 de la directive 2013/36/UE du 26 juin
2013 est spécialement consacré à la « surveillance prudentielle » et
comporte 93 articles, et que d’autre part, le règlement UE n° 575/2013 du 26
juin 2013 est uniquement consacré aux règles prudentielles ; il est composé
de 521 articles (réparti dans 11 parties).
Ce « paquet
CRDIV/CRR » s’applique aux établissements de crédit et aux entreprises
d’investissement autres que les sociétés de gestion de portefeuille.
En ce qui
concerne précisément les ratios de solvabilité, il faut savoir au préalable que
la réglementation européenne impose aux établissements de crédit un certain
volume de fonds propres[5]
entrant dans la composition des ratios exigés afin de couvrir les risques
encourus. Le règlement européen du 26 juin 2013 en a distingué deux catégories[6]. Le
Tiers 1 comprend deux types de fonds[7]. Le
premier type correspond à la forme la plus solide de fonds propres,
c’est-à-dire le capital sous forme d’actions ordinaires, les réserves et le
résultat conservé[8]. Les fonds propres
additionnels (Tiers 2), quant à eux, comprennent des instruments de capital
autres que ceux éligibles au titre de fonds propres de base[9].
Après cette
définition précise de fonds propres, le règlement UE n° 575/2013 du 26 juin
2013 a mis en place un ratio de solvabilité et qui s’applique donc à tous les
établissements de crédit et entreprises d’investissement autres que les
sociétés de gestion de portefeuille. En effet, ils se doivent d’être en
permanence solvable, c’est-à-dire de pouvoir faire face à leurs engagements à
tout moment à l’aide d’un certain montant de fonds propres disponibles.
Ce ratio est en
fait un rapport minimal entre les fonds propres de l’établissement de crédit,
et le niveau des risques qu’il encoure ; il est fixé à 8%[10]. Il
correspond aux fonds propres exprimés en pourcentage du montant total
d’exposition aux risques[11],
c’est-à-dire, les risques de crédits, de marchés et opérationnels[12].
Notons encore
que les accords de Bâle III avaient prévu plusieurs évolutions à propos du
ratio de solvabilité, notamment le fait que l’exigence minimale globale de
solvabilité, incluant l’ensemble des fonds propres admis, devrait passer
progressivement de 8% à 10,5%. Cependant le règlement du 26 juin 2013 est
revenu sur cette idée[13].
Enfin, la
directive du 26 juin 2013 est à l’origine de la création de coussins
« contracycliques » de fonds propres[14], qui
ont pour finalité d’absorber les pertes en cas de difficulté particulière. En
outre, cette directive prévoit la possibilité pour les Etats membres d’imposer
des coussins contre le risque systémique[15]. En
effet, selon les cas, les Etats membres sont en droit de décider seuls de
recourir à de tels coussins supplémentaires ou devront obtenir l’autorisation
préalable de la Commission européenne.
Ces règles prudentielles se sont en effet
profondément enrichies au fil des ans.
Si le règlement est d’application directe, il
en va différemment de la directive. Pour autant, la « CRDIV »
contient un certain nombre d’options et de discrétions nationales destinées à
permettre l’adaptation des règles européennes aux spécificités de chaque marché
national pour les mesures de portée générale, ou aux spécificités de chaque
établissement ou groupe pour les mesures de portée individuelle[16].
B)
Transposition de la directive « CRDIV », relative aux fonds
propres, en droit français
Il
était nécessaire de procéder à la transposition des dispositions de la
directive « CRDIV » dans le droit de chacun des Etats membres[17]. En
France, l’ordonnance n° 2014-158 du 20 février 2014, le décret n° 2014-1315 du
3 novembre 2014 et le décret n° 2014-1316 du 3 novembre 2014 sont venus achever
ce travail de transposition.
Présent
à la section VII (du livre cinquième) intitulée « dispositions
prudentielles »[18], l’article
L511-41du Code monétaire et financier dispose désormais que « I – Les
établissements de crédit et les sociétés de financement sont tenus de respecter
des normes de gestion destinées à garantir leur liquidité et leur solvabilité à
l’égard des déposants et, plus généralement, des tiers, ainsi que l’équilibre
de leur structure financière. Ils doivent en
particulier respecter des ratios de couverture et de division de
risques. »
Depuis
l’ordonnance n° 2015-558 du 21 mai 2015, le cas de la succursale d’un
établissement de crédit ayant son siège social dans un Etat qui n’est ni membre
de l’Union Européenne ni partie à l’accord sur l’Espace économique européen est
également expressément envisagé[19]. De
plus, depuis l’ordonnance n° 2014-158 du 20 février 2014, l’article L. 511-41-1
A prévoit que les établissements de crédit et les sociétés de financement
peuvent être soumis à des obligations de fonds propres supplémentaires
(« coussins »), dans des conditions définies par arrêté.
C’est
ensuite le Comité de la réglementation bancaire et financière qui adapte à la
législation française les directives du Parlement européen. Cette adaptation
conduit à la parution au Journal Officiel d’un arrêté après homologation par le
ministère de l’Economie et des finances des modifications stipulées par le
Comité de la réglementation bancaire et financière.
L’Autorité de Contrôle Prudentiel et de
Résolution (« ACPR »), quant à elle, fixe par « Notice »
les modalités précises du calcul des ratios prudentiels.
Il est à noter que dans le cadre du Mécanisme de Supervision Unique et en application notamment
du règlement UE n° 1024/2013 du 15 octobre 2013 confiant à la Banque centrale
européenne (la «BCE») des missions
spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit, la BCE est devenue,
conformément à l’article 6§ 4 du règlement n° 1024/2013, l’autorité compétente pour les établissements
de crédit considérés comme importants (dits « significatifs ») depuis le 4
novembre 2014. La BCE est par conséquent directement responsable de la mise
œuvre des options et discrétions nationales relevant de l’autorité compétente
pour ces établissements. Pour les autres établissements, l’autorité compétente
reste l’ACPR[20].
La « Notice »
se limite, sur le dispositif de surveillance des fonds propres et de la
liquidité, à des précisions relatives au pilier 1 (calcul des ratios de
solvabilité, de grands risques, de levier et de liquidité). Il est rappelé que
les conditions de mise en œuvre du pilier 2 (le « processus de surveillance
prudentielle ») sont fixées par l’arrêté du 3 novembre 2014 relatif au
processus de surveillance prudentielle et d'évaluation des risques des
prestataires de services bancaires et des entreprises d'investissement autres
que les sociétés de gestion de portefeuille[21].
Notre droit prévoit désormais en effet une réglementation
relativement stricte afin d’écarter tout risque de faillite bancaire, mais la supervision
prudentielle constitue la principale garantie contre les risques systémiques.
II)
La
supervision prudentielle des exigences de fonds propres
Dans le cadre des
ratios de solvabilité imposés aux établissements financiers, il est important
de déterminer quel contrôle existe pour vérifier l’applicabilité de ces
exigences prudentielles (A), et quelles sont ensuite les sanctions en cas de
non-respect (B).
A)
Le contrôle interne des établissements de
crédit[22]
L’article L.
511-41-1 B du Code monétaire et financier prévoit des exigences en matière de
contrôle interne[23] que les établissements de
crédit doivent mettre en place dans le but de détecter, de mesurer et de gérer
les risques auxquels ils sont ou pourraient être exposés du fait de leurs
activités.
Ils peuvent en outre, si l’ACPR les y autorise, recourir à une
approche interne pour déterminer les exigences de fonds propres appropriées à
leur situation[24].
L’article L.
511-41-1 C prévoit quant à lui que c’est ensuite l’ACPR qui évalue et contrôle
les dispositifs, stratégies et procédures mise en œuvre par les établissements
de crédit.
B)
Les pouvoirs d’injonctions et de sanctions de
l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution
L’ordonnance n°
2014-158 du 20 février 2014 a renforcé les compétences de l’ACPR, comme en
témoigne l’article L. 511-41-3 du Code monétaire et financier. Ainsi, en vertu
de ce texte, l’ACPR peut enjoindre aux établissements de crédit de prendre,
dans un délai déterminé, toutes mesures destinées à restaurer ou à renforcer sa
situation financière ou de liquidité, à améliorer ses méthodes de gestion ou à
assurer l’adéquation de son organisation à ses activités ou à ses objectifs de
développement[25].
De plus, selon
le même article, l’ACPR peut exiger que l’entreprise détienne des fonds propres
d’un montant supérieur au montant minimal prévu par la réglementation
applicable ainsi que l’application aux actifs d’une politique spécifique de
provisionnement ou un traitement spécifique au regard des exigences de fonds
propres.
Notons que le
non-respect d’une telle mesure d’injonction constitue un manquement grave
susceptible d’être sanctionné par l’ACPR (dans sa décision no 2013-06 du 26 janvier 2015, la Commission des sanctions a prononcé à
l'encontre de la société Bank of Africa
(BOA) France un avertissement ainsi qu'une sanction pécuniaire de 100
000 € du fait, parmi d’autres, du non-respect d'une injonction[26]).
En outre, lorsque la solidité de la situation
financière d’un établissement de crédit est compromise ou susceptible de
l’être, l’ACPR peut exiger de celui-ci qu’il affecte tout ou partie de ses bénéfices
nets au remboursement de ses fonds propres, limite la rémunération variable
sous forme de pourcentage du total des revenus nets, ou encore publie des
informations supplémentaires[27].
Enfin, l’article
L. 511-41-5[28] est relatif aux mesures
d’« intervention précoce » pouvant être prises sur injonction de l’ACPR.
Il est ainsi prévu que de telles mesures peuvent être adoptées, notamment
lorsque, du fait d’une « dégradation rapide de sa situation financière ou
de liquidité », un établissement de crédit a enfreint ou est susceptible
dans un proche avenir d’enfreindre les exigences résultant d’un certain nombre
de dispositions, dont le règlement n° 575/2013 du 26 juin 2013 concernant les
exigences prudentielles aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement.
Plusieurs
mesures d’intervention précoce sont alors envisagées, dont l’application de
mesures du plan préventif de rétablissement de l’établissement, la cessation
des fonctions des dirigeants, la modification de la stratégie commerciale de
l’établissement, ou encore la modification de sa structure juridique ou
opérationnelle.
[1] M. Rouach et G. Naulleau, Contrôle
de gestion bancaire, édition RB, 7e édition,
[2] Le comité de Bâle sur le contrôle
bancaire (Basel Commitee) a été créé en 1974 par les gouverneurs des banques
centrales du Groupe des 10 – G 10 – quelques semaines après la faillite de
plusieurs institutions financières qui laissa planer un risque d’ordre
systémique sur l’ensemble du secteur bancaire. Il ne possède pas de
personnalité propre, mais s’est doté d’une charte en 2013 qui fixe son
organisation et ses missions. Ses travaux sur la réglementation et la
surveillance bancaire ne créent pas d’obligation pour les Etats.
[3] Bâle I (1988) met en place le ratio
dit Cooke, Bâle II (2004) met en place le ratio dit McDonough et Bâle III
(2010).
[4] Directive 2013/36/UE concernant l’accès à l’activité des
établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de
crédit et des entreprises d’investissement (CRD IV).
- Règlement (UE) n° 575/2013 concernant
les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux
entreprises d’investissement (CRR).
[5]
Les
fonds propres d’une entreprise comprennent les capitaux propres et les autres
fonds propres. Ils correspondent aux sommes versées par les associés ou
actionnaires, augmentées par les profits générés annuellement par l’entreprise
qui ne sont pas distribués en dividendes.
[6] Catégorie 1 (Tiers 1 – Règl. n°
575/2013 du 26 juin 2013, art. 25 s.), Catégorie 2 (Tiers 2 – Règl. n°575/2013
du 26 juin 2013, art. 62 s.)
[7] Le Tiers 1 comprend les fonds
propres de base de catégorie 1 (Règl. n° 575/2013 du 26 juin 2013, art. 26 s.)
et les fonds propres additionnels (Règl. n° 575/2013 du 26 juin 2013, art. 51
s.)
[8] Règl. n° 575/2013 du 26 juin 2013,
art. 26 et 28
[9] Règl. n° 575/2013 du 26 juin 2013,
art. 51
[10] Règl. n° 575/2013 du 26 juin 2013,
art. 92
[11] Commentaire sous article L511-41
du Code monétaire et financier
[12] (Total des fonds propres / (Risque
de crédit + risques de marché + risque opérationnel) = Ratio de fonds propres
(≥ 8%))
[13] Commentaire sous article L511-41
du Code monétaire et financier
[14] Ils peuvent prendre la forme de
deux instruments : un coussin de conservation des fonds propres fixé à
2,5% des exigences de fonds propres (Dir. 2013/36/UE, art. 129) et un
« volant contracyclique » spécifique à l’établissement.
[15] Dir. 2013/36/UE, art. 133
[16] « Notice » Modalités de
calcul des ratios prudentiels dans le cadre de la CRDIV – ACPR, février 2017
[17] En France, quelques-unes d’entre
elles avaient déjà été partiellement transposées par la loi n° 2013/672 du 26
juillet 2013 de façon anticipée.
[18] Livre cinquième (« Les
prestataires de services »), Titre I « Prestataires de services
bancaires », Chapitre I (« Dispositions générales », Section VII
(« Dispositions prudentielles »)
[19] Article L. 511-41-1 du Code
monétaire et financier
[20] « Notice » Modalités de
calcul des ratios prudentiels dans le cadre de la CRDIV – ACPR, février 2017
[21] Ibid
[22] Arrêté du 3 novembre 2014 relatif au contrôle
interne des entreprises du secteur de la banque, des services de paiement et
des services d'investissement soumises au contrôle de l'Autorité de contrôle
prudentiel et de résolution
[23] Le contrôle interne est le
processus mis en œuvre par le conseil d’administration, les dirigeants et le
personnel d’une organisation, destiné à fournir l’assurance raisonnable quant
aux objectifs suivants : la réalisation et l’optimisation des opérations,
la fiabilité des opérations financières, la conformité aux lois et aux
réglementations en vigueur " (Définition du C.O.S.O. : committee
of sponsoring organizations of the treadway commission)
[24] T. BONNEAU, Régulation bancaire et
financière européenne et internationale, Edition Bruylant, 3e édition
[26] BOA France n'a en effet pas
respecté la décision par laquelle l'ACPR lui avait enjoint, aux termes du II de
l'article L. 511-41-3 du code monétaire et financier, de détenir, au plus tard
à compter du 30 septembre 2011, des fonds propres d'un montant supérieur au
montant minimal prévu par la réglementation applicable en exigeant, d'une part,
que son ratio de solvabilité minimum de fonds propres de base soit de 12 % et,
d'autre part, qu'elle dispose en permanence de fonds propres de base d'un
montant minimum de 4 millions d'euros. En effet, malgré que le capital social
de BOA France ait, par plusieurs augmentations successives, été porté à 14
millions d'euros, les pertes réalisées par l'établissement en ont cependant
réduit les fonds propres, de sorte qu'à plusieurs échéances, BOA France ne
disposait pas de fonds propres égaux ou supérieurs au minimum fixé par le
Collège
[27] Article L. 511-41-3 du Code
monétaire et financier
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